Propuesta de modificación a la Ley de la Industria Eléctrica ¿Revierte la reforma energética?
El tema ha provocado diversas reacciones a favor y en contra de dicha iniciativa, en especial porque el ambiente político en México ha estado polarizado y convulso
Eduardo Olivares Pérez, Ph.D. Consultor.
El 29 de enero de 2021 fue firmada por el Ejecutivo la iniciativa con el proyecto de decreto para reformar y adicionar diversas disposiciones a la Ley de la industria eléctrica de México, para ser presentada ante la Cámara de diputados del Congreso de la Unión. Esto ha provocado diversas reacciones a favor y en contra de dicha iniciativa, en especial porque el ambiente político en México ha estado polarizado y convulso. En las redes sociales es evidente el encono pro y anti gobierno. Para entender el complejo tema energético conviene dar lugar a la objetividad y a la mesura.
Vamos por partes. En las naciones en vías de desarrollo, particularmente en Latinoamérica, la política energética enfrenta la disyuntiva de depender del Estado o del mercado. México no ha escapado a estas tendencias, planteándose un esquema mixto. El 20 de diciembre del año 2013 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) una reforma constitucional donde se estableció que la actividad energética dejaba de ser monopolio del Estado, permitiendo la participación de particulares en los sectores de hidrocarburos y eléctrico, transformando a las otrora paraestatales; la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Petróleos Mexicanos (Pemex), en Empresas Productivas del Estado. La generación y comercialización de energía eléctrica quedaron abiertas a la competencia de empresas nacionales e internacionales. El 11 de agosto del año 2014 se publicó en el DOF la Ley de la Industria eléctrica, la cual regula las actividades de la industria eléctrica y establece las bases y criterios del mercado eléctrico. El 29 de octubre del año 2014 se publicó en el DOF el Reglamento de la Ley de la Industria Eléctrica, donde se establecen las disposiciones para el Sistema Eléctrico Nacional así como para los actores del mismo. De manera subsecuente se publicaron otros decretos que fueron complementando el marco legal del sector.
Asegurar la disponibilidad presente y futura de energía eléctrica con suficiencia, calidad, precio y sustentabilidad, es ─o debería ser─ un asunto de carácter estratégico, de seguridad nacional, para cualquier país. La energía, incluyendo la eléctrica, tiene un papel preponderante en el desarrollo económico y social de toda nación, y en consecuencia en el nivel de vida de la población. Gestionar esto es altamente complejo.
En los sexenios anteriores, se perfilaba desde los gobiernos en turno desaparecer o por lo menos disminuir a la CFE. Comenzó a perder grandes clientes a partir de 1992 con la entrada del esquema denominado autoabastecimiento, el cual dio lugar a un irregular mercado encubierto donde se simularon socios para que generadores privados les vendieran energía en condiciones cuestionables (costos de porteo inferiores a otros países por el uso de las redes de transmisión y distribución de la CFE, así como integrar centrales intermitentes sin almacenamiento ni inversiones conexas para mitigar la intermitencia, además que las centrales renovables inyectan al sistema eléctrico energía intermitente y la CFE les entrega en los puntos de consumo energía convencional estable de mayor costo de generación). Luego con los productores externos de energía la CFE dejó de generar y comenzó a comprar energía a privados mediante contratos suscritos en condiciones desventajosas (la CFE se encargó de resolver muchas actividades de los proyectos, absorber riesgos, otorgar garantías, entre otros). En 2013 la reforma energética promulgó regulaciones evidentemente adversas a la CFE: redujo sus capacidades operativas, financieras, de inversión y de servicio. La dividió en diferentes empresas restándole eficiencia a su cadena de valor y economías de escala provocándole sobrecostos. El Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) ubicó a la CFE como un participante que absorbía costos operativos imputables a otros actores con cargo a sus finanzas.
Previo a la reforma energética, intencionalmente no se desarrolló oportunamente un plan integral para que la CFE migrara eficazmente del monopolio a un esquema de mercado dentro de un contexto de competencia justa. Actualmente la CFE genera y comercializa poco más de la mitad de la electricidad que se consume en México. Ciertamente tiene el grueso de clientes del país, pero son predominantemente en baja tensión, domésticos en su mayoría, de poca facturación, en muchos casos dispersos, con un componente político-social complicado en varias regiones, lo que ocasiona una operatividad compleja y de escasa rentabilidad. Todo lo anterior, sumado a severas medidas de austeridad presupuestal, han puesto a la CFE en una condición vulnerable operativa y financieramente.
Expandir el sistema eléctrico nacional para absorber el crecimiento de la demanda al paso del tiempo requiere recursos multimillonarios (prácticamente habrá que duplicar la capacidad en los próximos 20 años), lo mismo que modernizar la infraestructura existente. Ante semejante reto técnico-financiero, se vislumbra difícil que el gobierno pueda por sí solo con tan colosal tarea. Conviene participe la iniciativa privada. La sana competencia en cualquier sector, incluyendo el eléctrico, crea presión sobre las compañías para bajar costos, mejorar calidad y servicio, y crear nuevos productos y procesos. Para una competencia justa que brinde esos beneficios, se requiere de piso parejo, de una regulación juiciosa y transparente. Hay de dónde aprender. Las experiencias de los países europeos ofrecen muchas enseñanzas. La empresa norteamericana Enron y su crisis artificial de electricidad en California, sigue siendo un caso de estudio donde el mercado se distorsionó por una regulación deficiente y degeneró en especulación y prácticas comerciales rapaces. En cuanto a Latinoamérica, Chile cometió errores y excesos al liberalizar su sector, entre otras consecuencias tiene vulnerabilidades técnicas y precios de electricidad extremadamente altos. De acuerdo a los reportes de la Agencia Internacional de Energía, los precios de la electricidad en México han sido de los más baratos para los hogares y a media tabla para la industria dentro del grupo de países que conforman la OCDE.
Para rescatar a la CFE y eventualmente hacerla perdurar y prosperar, se requiere que cuente con un marco legal y normativo justo, así como una orientación estratégica a la competitividad. A nivel mundial, a diferencia del sector petrolero que está embrollado y va en declive, el sector eléctrico tiene un promisorio futuro. El uso y demanda de electricidad irá en franco crecimiento. Autos eléctricos, dispositivos de todo tipo en hogares, industria, servicios, entretenimiento, operan y operarán con electricidad, con lo cual las ventas están aseguradas.
Nuestro presente y futuro precisa de innovación, preferentemente disruptiva, que permita generar, gestionar y utilizar la energía de manera más eficiente, segura, limpia y barata. Lo mismo que acuñar una nueva cultura en cuanto a la manera ─actitud─ con que hacemos uso de ella. Lo deseable es que todos los proyectos relacionados con la energía alcancen un equilibrio tecnológico, económico, social y ambiental.
Hace bien el gobierno federal en procurar enderezar los entuertos cometidos en el sexenio pasado, pero debe cuidarse de no caer en excesos ni encasillarse en el dogma político. Un tema polémico es el de las energías limpias, renovables. En el caso de las intermitentes, en vez de justificar porqué no deben integrarse al sistema eléctrico nacional, debería buscarse cómo sí lograr incorporarlas. Lo mismo evitar restringir la inversión y participación privada. Por el contrario, fomentarla dentro de un marco regulatorio adecuado. El gobierno federal debe probar con hechos que sus iniciativas no van en contra de la competitividad del sector ni en contra del medio ambiente.
En el pasado reciente la Fiscalía General de la República (FGR) informó que se hallaron presuntas evidencias de que la aprobación de la reforma energética de 2013 implicó sobornos y prácticas ilícitas, lo cual de comprobarse llevaría a confirmar componendas dolosas en perjuicio de la nación. Bien haría la FGR en judicializarlas y sancionar ejemplarmente los actos de corrupción probados. La propuesta de modificación de la LIE no revierte la reforma energética porque no regresa los artículos constitucionales 25, 27 y 28 a sus condiciones originales previo a la reforma del 20 de diciembre de 2013 (monopolio). La recompone a condiciones razonables y justas en el sector eléctrico tomando en cuenta el interés público.
Es deseable que en el caso de México, gobierno, iniciativa privada y demás actores, dejen de lado el encono político e ideológico y encuentren de manera ética y propositiva los esquemas adecuados para invertir y asegurar la disponibilidad presente y futura de energía eléctrica con suficiencia, calidad, precio y sustentabilidad para el desarrollo económico y social del país.